不改不行！公積金制度何去何從

——尋路公積金：小修還是大改(之三)

半月談記者 魯暢 陶冶 余賢紅

十九大報告指出，“讓全體人民住有所居。”這是新時代住房政策的總目標，政府將重點支持中低收入人群、城市新市民等解決居住難題，而這些群體正是公積金覆蓋的薄弱環節。由此觀之，公積金制度改革勢在必行。

改革進程亟待加快

公積金制度能否保持生命力，關鍵看是否跟得上經濟社會發展大趨勢。專家指出，在現行公積金制度下，非正規就業者，尤其農民工，基本被排斥于制度體系之外，有悖于“以人為核心”的新型城鎮化的發展要求。

“絕大多數非公企業沒有建立住房公積金，個體工商戶、非全日制從業人員、其他靈活就業人員以及農民工也都未納入到住房公積金體系，他們是實現全體人民住有所居要重點保障的對象。”國家信息中心經濟預測部宏觀經濟研究室副研究員胡祖銓說。

特別是隨著城鎮化進程的不斷加快，人口從農村向城市轉移的規模巨大。通過住房保障幫助進入城市就業的農民成為市民，平穩地融入城市生活，這既對公積金制度適應住房多樣化需求提出了新要求，也對進一步擴大公積金覆蓋面、完善投資運作模式、加強組織管理等提出了新的要求。

胡祖銓認為，只有科學調整公積金政策，填補制度漏洞，加強監管，擴大覆蓋面，規范運作，提供優質服務，才能充分發揮住房公積金政策性住房金融的應有作用。

2015年11月，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》公開征求意見，這是時隔13年該條例首次修改。此次修訂主要集中于住房公積金繳存、提取、使用率，增強公積金流動性，促進公積金保值增值等多個層面?！秶鴦赵?017年立法工作計劃》將修訂《住房公積金管理條例》列入今年全面深化改革亟需的項目，并且確定由住房和城鄉建設部完成起草修訂。

“住房公積金管理條例修訂公開征求意見至今已有兩年，卻‘只聞樓梯響，不見人下來’，希望修訂后的條例能盡早出臺。”北京市民陳錫說。

改革取向逐步厘清

專家認為，從中短期來看，完善住房公積金制度應加快《住房公積金管理條例》修訂，明確其制度定位、服務對象和政策目標。“當前我國住房貨幣化改革已經基本完成，要實現提高城鎮居民住房水平的目標，應重點著眼于提高中低收入群體的住房支付能力。”中國人民大學公共管理學院教授黃燕芬說。

黃燕芬認為，在我國住房貨幣化改革基本完成和新型城鎮化快速推進的背景下，住房公積金制度應該定位于互助性住房政策性金融。這一制度定位包含互助性、政策性、金融屬性三方面內涵，目標是充分發揮住房公積金制度提升城鎮居民特別是中低收入群體居住水平的功能。

中國社會科學院經濟研究所研究員汪利娜表示，公積金改革的一個重要取向是“還權賦能”。“還權”是給資金所有人應有的權利，如知情、參與、決策和使用權，提高存款利率和分享增值收益。“賦能”就是賦予公積金更多的功能，除購房外，可用于租房和其他住房消費支出。

汪利娜認為，當前有關公積金的相關信息披露不夠充分和透明。如公積金提取中多少是購房貸款、多少是退休提取和租賃房提取?增值收益主要來源是存貸利息收入還是其他投資收入?又是如何分配使用的?哪些城市資金沉淀或短缺?根源是什么?這些問題公積金的參繳人應該了解。

另外，目前住房公積金僅限于購房、自建、翻建、大修等有限的資金使用方向和因為離退休、喪失勞動能力而不再就業、出國定居等極少數特定情況下的提取，運用途徑狹窄，便民程度有待提高。

受訪專家指出，我國的住房公積金制度是借鑒新加坡等國家經驗而建立的，但只學了“強制性儲蓄”“低存低貸”，沒有建立一個公平的配貸機制。

新加坡現行的中央公積金制度與我國公積金制度仍存在著幾個根本性的不同：一是新加坡中央公積金制度繳存的強制性要強、范圍要廣、比例要高。二是新加坡中央公積金賬戶的存款利率不是低利率，而是按新加坡四大銀行的定期儲蓄存款的平均利率確定。三是新加坡中央公積金通過購買債券的方式支持住房建設，我國住房公積金主要是通過貸款的方式支持住房建設。

業內人士認為，當下我國應借鑒國際經驗，加快住房公積金制度創新轉型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經濟社會發展和房價水平相適應的彈性繳存比例調整機制，健全公積金支持保障房建設和多元化住房消費需求的機制，以更好幫助解決住房問題，并體現社會公平。

改革目標仍需探討

中央已經提出：研究按照建立住宅政策性金融機構的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求。從長遠發展來看，適時推進公積金管理向政策性金融企業轉變，符合國家事業單位的改革方向，也有利于提高公積金管理效率，改善經營服務。

中國社會科學院財經戰略研究院副研究員高廣春認為，《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》改進住房公積金提取、使用機制，標志著住房公積金的使用進入個人住房租賃提取與個人住房購置貸款(包括異地個貸)并重的階段。修訂的同時應考慮在金融性、政策性改革方面可能遇到的重點問題。

中國收入分配研究院研究員楊玉梅指出，將公積金制度轉化為政策性住房儲蓄銀行的方案，意味著將現有各級住房公積金機構轉變為金融機構。不同于現有封閉運行的公積金制度，政策性金融機構是金融體系的一部分，數以萬億計的金融資產，其保值增值、安全運營等存在著巨大責任。

汪利娜建議，推進公積金管理向住宅政策性金融機構的轉變不一定是成立國家住房銀行，可以是住房互助儲蓄銀行、住房合作銀行，或住房公積金資產管理公司。這意味著其所有制形式不一定是國家資本獨資，除中央政府外，地方政府、金融機構、有實力的企業、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利于放大國有資本的功能，激發民間資本的活力。

針對住房公積金制度改屬地管理為中央統一管理的呼吁，一些基層人士認為，住房公積金余額本在地方，強制集中上收到中央層面的管理機構，必然會損害地方的利益。如何在打破住房公積金屬地管理體制的同時，協調好中央和地方的關系，也是公積金制度改革的一大難點。