政府工作報告強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中心城市帶動作用 全國最有潛力的30個都市圈排名來了

從總得分來看，北京、上海穩(wěn)居前二，深圳、廣州緊隨其后，這4個中心城市周邊已經(jīng)形成了相對成熟的都市圈形態(tài)。

南方財經(jīng)全國兩會報道組 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院資深研究員 宋興國 張夢潔 北京報道

新型城鎮(zhèn)化，中心城市的重點(diǎn)作用越發(fā)凸顯。

繼去年首個都市圈的頂層設(shè)計《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》出臺后，近日國家發(fā)改委再發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，為今年如何“大力推進(jìn)都市圈同城化建設(shè)”劃了重點(diǎn)，將著重“建立中心城市牽頭的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制”。

值得注意的是，2020年政府工作報告同樣多次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的重要意義。不僅在區(qū)域發(fā)展方面強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中心城市和城市群綜合帶動作用，培育產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)，在擴(kuò)大投資方面，更是罕見地將新型城鎮(zhèn)化與新基建、重大工程一起，列入既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)之中。顯然，中心城市在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要作用被再度強(qiáng)調(diào)。

哪些中心城市的綜合帶動作用更強(qiáng)?21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院與華夏幸福研究院，從經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、公共服務(wù)均等化、人口擴(kuò)張和交通便利等5個維度，設(shè)置了12個二級指標(biāo)和近40個三級指標(biāo)，對全國30個都市圈中心城市的輻射帶動能力進(jìn)行綜合測評。

北京、上海帶動能力最強(qiáng)

中心城市-都市圈-城市群，將會是未來帶動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要區(qū)域。

此前，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院執(zhí)行副院長葉堂林在向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道解讀政府工作報告時稱，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破60%，意味著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程要從追求速度轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量，中心城市需要通過功能和產(chǎn)業(yè)的疏解和轉(zhuǎn)移，帶動形成與周邊城市的產(chǎn)業(yè)連接和支持，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的競爭力。

哪些中心城市的帶動能力更強(qiáng)?據(jù)統(tǒng)計，目前城區(qū)人口超過300萬的大城市有28個，GDP總量超過5000億元的城市有45個。綜上，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院選取全國30個城市作為都市圈擴(kuò)張潛力的研究樣本，分別是：北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、杭州、長沙、成都、鄭州、武漢、重慶、西安、寧波、青島、沈陽、廈門、濟(jì)南、福州、南昌、貴陽、合肥、石家莊、昆明、太原、長春、海口、南寧、哈爾濱、烏魯木齊。

對這些城市的帶動作用的指標(biāo)測算，主要涵蓋五個方面。其中，“經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張”包括經(jīng)濟(jì)總量與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度兩個二級指標(biāo)，“產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張”則涵蓋了產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、科研三大二級指標(biāo)，“公共服務(wù)均等化”則有教育與醫(yī)療兩大二級指標(biāo)，“人口擴(kuò)張”包括人口結(jié)構(gòu)與人口增長兩大二級指標(biāo)，“交通便利化”則包括了軌道、公路、航空運(yùn)輸三大二級指標(biāo)。

數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，從總得分來看，北京、上海穩(wěn)居前二，深圳、廣州緊隨其后，這4個中心城市周邊已經(jīng)形成了相對成熟的都市圈形態(tài)。

這些中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)集聚，生活成本也相對較高，人員通勤和產(chǎn)業(yè)集聚已經(jīng)向周邊地區(qū)大量擴(kuò)散，城市邊界明顯突破了行政區(qū)劃。在這些中心城市，其中心區(qū)與周邊區(qū)域的聯(lián)系，都市圈進(jìn)入了空間上從“點(diǎn)狀擴(kuò)散”到“網(wǎng)狀發(fā)展”的階段，新增人口的聚集地已經(jīng)主要集中在城市外環(huán)，公共服務(wù)均等化也開始進(jìn)入落地階段，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系從外溢-承接關(guān)系開始向合作共建關(guān)系演變。

以北京為例，各項(xiàng)指標(biāo)得分都在30個城市中位列前茅，尤其是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力突出。2019年北京第三產(chǎn)業(yè)占比已達(dá)83.52%，居全國第一。且在中國500強(qiáng)企業(yè)數(shù)、上市公司市值、研發(fā)投入占GDP比重等指標(biāo)上，均領(lǐng)先其他城市。作為中國的科技創(chuàng)新中心，北京市域內(nèi)集聚以科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、文化傳媒為代表的高精尖產(chǎn)業(yè)，拉動北京產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張指數(shù)在四大一線城市得分最高，為0.77。

北京與河北的涿州、固安、永清、香河、大廠和三河，以及天津的武清，通勤聯(lián)系已經(jīng)十分緊密。還通過將北京城市副中心與河北廊坊市北三縣統(tǒng)一規(guī)劃，在這個跨省區(qū)域內(nèi)組建一個功能完備、產(chǎn)業(yè)齊全、公共服務(wù)完善的城市副中心，緩解北京的大城市病壓力。

杭州、寧波分別領(lǐng)銜擴(kuò)張型、潛力型都市圈

一線城市之外，哪些城市帶動作用最強(qiáng)?

指標(biāo)結(jié)果顯示，杭州、南京、成都、武漢、鄭州、長沙、重慶和西安8個城市得分則緊隨一線城市，空間、產(chǎn)業(yè)對外擴(kuò)張的趨勢明顯，這8個中心城市所在的都市圈，被認(rèn)為是當(dāng)前正處在外擴(kuò)階段的擴(kuò)張型都市圈。

值得注意的是，除了西安與鄭州以外，仍然是南方城市為主。而從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)板塊劃分來看，東部兩個，中西部各有三個，這與東部地區(qū)城市較多、競爭激烈也有關(guān)系。但總體而言，這體現(xiàn)了我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市發(fā)展造成影響的趨勢。

這類都市圈的中心城市，以發(fā)展較快、首位度較高的省會城市和直轄市為主，其中既有成都、武漢這種高首位度的省會城市，也有南京、杭州這樣首位度相對較低的城市。這些都市圈的最大共同特征是中心城市發(fā)展較快，在吸引了大量人口流入的同時，已經(jīng)發(fā)展到“外溢階段”，周邊空間毗鄰、交通條件較佳的區(qū)域，開始成為承接第一輪產(chǎn)業(yè)和人口外溢的主要板塊。這類都市圈以杭州、南京、武漢、成都為典型代表。

其中，杭州作為中心城市，2019年不僅地區(qū)生產(chǎn)總值突破15000億元，常住人口也增長了5.6%，人口增速在30個城市中居于首位。對都市圈周邊的輻射帶動能力僅次于四個一線城市，與東北部的德清、海寧、桐鄉(xiāng)和湖州等地聯(lián)系十分緊密。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，杭州正基于自身發(fā)達(dá)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)提出“數(shù)字自貿(mào)區(qū)”的概念內(nèi)容，為嘉興、湖州和紹興等地散落的中小企業(yè)的加工制造等產(chǎn)業(yè)出口提供對外窗口。

另外，寧波、福州、濟(jì)南、廈門、天津、合肥、青島、貴陽、南昌、昆明、太原等中心城市，雖然總體發(fā)展水平良好，但從指標(biāo)得分來看，往往在產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、公共服務(wù)水平、交通、人口結(jié)構(gòu)的某一領(lǐng)域存在短板，部分城市還在省內(nèi)、同區(qū)域內(nèi)面臨著同等量級甚至更發(fā)達(dá)城市的競爭，因此對周邊區(qū)域的拉動輻射能力不如擴(kuò)張型都市圈的中心城市，尚未突破自身行政邊界，但一旦補(bǔ)齊短板，其中心城市的發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

寧波在這類型的城市中最為突出，不僅經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)度大，單位土地的GDP產(chǎn)出較高，財政自主性強(qiáng)，醫(yī)療等公共服務(wù)水平也不弱于其他省會城市。同時寧波還在積極推進(jìn)與周邊地區(qū)的一體化建設(shè)，近日還發(fā)文稱將給予舟山戶籍人員遷移戶口同城待遇，做大都市圈的意圖十分明顯。不過，與周邊的杭州、上海等城市比，寧波對舟山、臺州等經(jīng)濟(jì)腹地的吸引力尚顯不足。

此外，還有一些中心城市，雖然也是省會城市，但中心城市及其周邊區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較弱，部分中心城市所在的區(qū)域還面臨著人口流出和人口老齡化問題。在帶動周邊都市圈發(fā)展之前，還需要優(yōu)先解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。

都市圈規(guī)劃加速

在中心城市逐步發(fā)展的背景下，都市圈到底應(yīng)該如何規(guī)劃?

受政策利好影響，南昌、上海、杭州、銀川、長春、鄭州、青島等多個城市，都提出要圍繞自身打造都市圈。中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)正迎來大城市引領(lǐng)的都市圈城市群模式。都市圈，成為中心城市和城市群有序銜接的重要環(huán)節(jié)，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)向城市群過渡的中間階段。

從各地陸續(xù)發(fā)布的都市圈規(guī)劃，可以明顯看到兩大特征。第一，相比國家發(fā)改委文件對都市圈的定義，各地在規(guī)劃制定過程中，一定程度上擴(kuò)大了都市圈的范圍，這既是出于規(guī)劃各方行政層級對等的考慮，也希望借助都市圈帶來的政策機(jī)遇期，加強(qiáng)區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。第二，相比過去城市發(fā)展往往出現(xiàn)邊界擴(kuò)張“點(diǎn)狀擴(kuò)散、圈層發(fā)展”、功能布局“大功能板塊分區(qū)”的情況，新一輪的城市規(guī)劃和都市圈規(guī)劃，往往劃定了一個主要的方向和板塊，在這一區(qū)域進(jìn)行功能齊全的混合布局，避免在新一輪都市圈擴(kuò)張的過程中再次出現(xiàn)職住分離等各種城市病。

而尤其值得關(guān)注的趨勢是，都市圈規(guī)劃中，涉及跨省的不在少數(shù)，這對實(shí)現(xiàn)政府跨界治理，建立區(qū)域合作體制機(jī)制的要求，毫無疑問上到了新的臺階。

比如，今年年初，上海市政府公布了貫徹《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施方案：由上海、江蘇省的4個市(蘇州、無錫、常州、南通)、浙江省的4個市(嘉興、寧波、舟山、湖州)構(gòu)成。2019年，上海都市圈“1+8”城陸域面積約5.4萬平方公里，常住人口約7125萬，GDP超10萬億元，這也標(biāo)志著全國最大都市圈規(guī)劃出爐。

5月25日，全國政協(xié)十三屆三次會議舉行視頻會議。全國政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席周漢民表示，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形態(tài)。

周漢民建議，要明確中心城市引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體地位，根據(jù)趨勢適度增加用地指標(biāo)，保持相對開放的人口，使人口集中度與經(jīng)濟(jì)集中度相一致;加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)商合作，建立利益共享機(jī)制，構(gòu)架中央?yún)f(xié)調(diào)、省際協(xié)同、企業(yè)協(xié)作、社會協(xié)力的管理體系、抗疫信息和公共服務(wù)共享共用平臺，從“一網(wǎng)通辦”走向“一網(wǎng)統(tǒng)管”。此外，還要完善都市圈空間布局，加快編制全國國土空間規(guī)劃綱要，避免新一輪造城運(yùn)動和無序擴(kuò)張，堅(jiān)持多規(guī)合一，推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。